Estrategias discursivas en la Reforma de la Ley de Seguridad Pública en la Provincia de Córdoba, Argentina1
Discursive Strategies in the Reform of the Public Security Law in the Province of Córdoba, Argentina
Ana Clara Caccia*
Tipo de documento: artículo académico
Fecha de ingreso: 15/11/2025 • Fecha de aceptación: 27/04/2026
Resumen
El presente artículo tiene como objetivo analizar las estrategias discursivas que se ponen en acción durante el debate parlamentario sobre la Reforma de la Ley de Seguridad Pública en Córdoba, Argentina. En particular, se examinan los discursos enunciados en esa jornada legislativa y se indagan las condiciones de posibilidad que habilitaron tales estrategias. La estrategia metodológica de este trabajo se inscribe en la perspectiva del análisis de los campos discursivos. Para ello se trabajó con un corpus compuesto por las versiones taquigráficas de la Legislatura de Córdoba y documentos oficiales del Plan Integral de Seguridad Ciudadana y Prevención del Delito. Además, se utilizó una estrategia cualitativa basada en entrevistas semiestructuradas en profundidad a agentes y ex agentes de la Policía Barrial y a funcionarios del Gobierno Provincial. Se presentaron tres núcleos de polémicas alrededor de los cuales se estructuró el debate parlamentario como esta política pública: el rol otorgado a la fuerza policial, el concepto de seguridad y el involucramiento de la ciudadanía en lo securitario.
Palabras claves: Argentina, discurso, parlamento, debate, seguridad
Abstract
This article aims to analyze the discursive strategies deployed during the parliamentary debate on the Reform of the Public Security Law in Córdoba, Argentina. In particular, it examines the speeches delivered during that legislative session and explores the conditions of possibility that enabled such strategies. The methodological approach of this study is grounded in the perspective of discourse field analysis. To this end, a corpus was constructed consisting of the stenographic records of the Legislature of Córdoba and official documents from the Comprehensive Plan for Citizen Security and Crime Prevention. Additionally, a qualitative strategy was employed, based on in-depth semi-structured interviews with current and former members of the Community Police, as well as with officials from the Provincial Government. Three core areas of controversy were identified, around which both the parliamentary debate and this public policy were structured: the role assigned to the police force, the concept of security, and the involvement of citizens in security-related matters.
Keywords: Argentina, speeches, parliament, discussions, security
* Universidad Católica de Córdoba, Córdoba, Argentina.
https://orcid.org/0000-0001-6712-5009
anicaccia@gmail.com
1. Introducción
En marzo de 2017, la Legislatura de la Provincia de Córdoba en Argentina, sancionó la Ley N° 10437 de Seguridad Pública con el objetivo de transformar los lineamientos con los que se iba a gestionar la seguridad en la provincia y revisar el rol otorgado a la fuerza policial en la cuestión securitaria. El debate parlamentario que resultó en la aprobación de esta legislación estuvo marcado por polémicas y disensos al interior del órgano unicameral, por lo que el objetivo de este trabajo es analizar las estrategias discursivas que se ponen en funcionamiento durante la discusión de la modificación de la Ley de Seguridad Pública, entendiendo que allí no solo se confrontaron posiciones normativas, sino proyectos políticos y concepciones divergentes acerca de la seguridad, el Estado y la ciudadanía.
Es importante comenzar señalando que desde el año 1999, la Provincia de Córdoba ha sido gobernada ininterrumpidamente por Unión por Córdoba (UPC), un espacio político del Partido Justicialista. Con la asunción de UPC, la seguridad en Córdoba adquirió rango ministerial, institucionalizándola como área prioritaria de gobierno y enmarcándola en un paradigma de seguridad pública, estableciendo como actor principal en la gestión de la seguridad a la institución policial.
En 2005, entró en vigor la Ley de Seguridad Pública N° 9235. En este documento, se explicita que:
La función de la Policía de la Provincia de Córdoba consiste esencialmente en el mantenimiento del orden y la tranquilidad pública, en la prevención de las contravenciones y en la disuasión, prevención y conjuración temprana del delito, como así también su investigación, cuando corresponda de acuerdo a la ley (art. 22).
A partir de este momento, el Ministerio de Seguridad le otorga a la Policía de Córdoba la tarea de prevenir “toda perturbación del orden público, garantizando la tranquilidad de la población, de las personas y la protección de sus bienes” (art. 23). De este modo, el modelo de seguridad se enmarcó bajo los objetivos de resguardar la propiedad privada y el orden público (Hathazy, 2014; Caccia y Avalle, 2024).
Entre el año 2003 hasta la implementación del Plan Integral de Seguridad Ciudadana y Prevención del Delito, la política securitaria en la Provincia de Córdoba giró en torno a tres ejes (Crisafulli y Castro, 2017). Se da un aumento sostenido a lo largo de los años de la cantidad de efectivos policiales, durante el año 2000 había 11 456 agentes patrullando las calles, pero, en solo once años, esa cifra casi se duplicó a 20 200. En la provincia de Córdoba, entonces, se estableció el protagonismo y casi exclusividad de fuerza policial en el abordaje de la seguridad, la conflictividad social y el delito. Al mismo tiempo que se aumentaba la cantidad de efectivos policiales, el presupuesto provincial dedicado al servicio de seguridad también sufrió un aumento sostenido durante el período analizado (Caccia y Avalle, 2024).
Además, lo que se destaca en estos años es la inmensa cantidad de detenidos por el Código de Faltas (en adelante CDF). Más allá de la falta de datos oficiales, juristas y organizaciones sociales han logrado reconstruir algunos de esos números. Es así que, por ejemplo, durante el año 2009, se detuvo por alguna contravención (la más común era la figura del merodeo y el uso de bebidas alcohólicas en la vía pública) a 54 000 personas en la provincia; a 27 000 ese mismo año en la ciudad, a 37 000 en 2010 y a 42 700 en 2011 (Bolatti et al., 2012; Caccia y Avalle, 2024). El CDF, acusado de inconstitucional e ilegal fue reemplazado por el Código de Convivencia en el 2016, luego de una extensa articulación de lucha antirrepresiva en el territorio cordobés.
En este contexto, se produce una profunda transformación en el modo de gestionar e, incluso, conceptualizar lo securitario en la provincia. Con la pretensión de superar el modelo punitivo, represivo y reactivo, la provincia puso en marcha un Plan de Seguridad inscripto en una lógica de policiamiento de proximidad y de multiactoralidad. En este contexto, también se modificó la Ley de Seguridad Pública implementándose la Ley de Seguridad Ciudadana Nº 10437, a partir de la cual se definió el nuevo funcionamiento y modo de organizar la fuerza policial. Se afianzó la idea de la insuficiencia de abordajes únicamente represivos, no solamente en relación con la gestión del delito sino también en el control de la conflictividad social en general.
Resulta relevante analizar que la ley surge como un proyecto del oficialismo (Unión por Córdoba), impulsado por el mismo gobernador en la apertura de sesiones legislativas del año 2017 y que Unión por Córdoba se valió de la mayoría en la cámara para aprobarla sin el apoyo de ninguno de los bloques opositores (Unión Cívica Radical, Encuentro Vecinal Córdoba, PRO, Córdoba Podemos, PTS-Frente de Izquierda y, el Frente de Izquierda y de los Trabajadores). Esto habilitó que los legisladores y las legisladoras enuncien sus estrategias discursivas conociendo que la normativa iba a aprobarse por la composición oficialista de la cámara. Aunque el resultado de votación sea conocido de antemano,
… persiste el interés político de los diversos discursos de movilizar tácticas y estrategias (…) mientras se configure un específico juego de opciones discursivas que valga la pena disputar, de acuerdo con las diversas estrategias políticas de los discursos en lucha, mientras contemple unas relaciones de fuerza en las que haya posibilidad de oposición y resistencia (aunque ello no suponga la posibilidad estricta de modificar una toma de decisiones concreta), hay una deliberación o contienda discursiva plausible de ser analizada (Avalle y Ávila, 2023, p. 11).
Si bien, se analiza cierta población de discursos donde cada legislador o legisladora despliega un conjunto de estrategias directamente relacionadas con el objeto de esta ley, en realidad se ponen en juego relaciones de fuerza que trascienden hacia otros terrenos relacionados con la definición de proyectos políticos, definiciones acerca de la pobreza, el empleo, el rol del Estado, la relación provincia-Nación y la inclusión social.
La propuesta entonces consiste en “indagar para cada polémica y entre los discursos en confrontación, los puntos seleccionados en la red de posibilidades estratégicas disponibles en el campo discursivo legislativo” (Avalle y Ávila, 2023, p. 9). En este sentido, surge del análisis de este debate dos núcleos de polémicas: el concepto de seguridad, el rol de la fuerza policial en la gestión de la seguridad y la interpelación a la ciudadanía en tanto coproductora de la seguridad.
2. METODOLOGÍA
La estrategia metodológica de este trabajo se inscribe en la perspectiva del análisis de los campos discursivos, siguiendo la propuesta teórica de Foucault (2018). Este enfoque permite abordar el debate parlamentario no solo como un intercambio lingüístico, sino como un espacio de posibilidades estratégicas donde los discursos configuran opciones de enunciación en función de relaciones de fuerza (Avalle y Ávila, 2023). Para ello, se trabajó con un corpus compuesto por las versiones taquigráficas de la Legislatura de Córdoba y documentos oficiales del Plan Integral de Seguridad Ciudadana y Prevención del Delito. Esta instancia de análisis documental se complementó con una estrategia cualitativa basada en entrevistas semiestructuradas en profundidad a agentes y ex agentes de la Policía Barrial y a funcionarios del Gobierno Provincial, lo que permitió contrastar las estrategias discursivas desplegadas en el debate legislativo con las prácticas y sentidos que circulan en la implementación territorial de la política. A partir de este cruce, la investigación busca reconstruir las condiciones de posibilidad de los enunciados, organizando el análisis en tres núcleos polémicos: la definición de seguridad, el rol de la fuerza policial y la interpelación a la ciudadanía como coproductora del orden.
La noción de campo discursivo foucaulteana permitió acceder a un análisis de este debate legislativo en particular y al de la seguridad en general. Es allí que:
… los discursos configuran diversas opciones de enunciación como efecto y condición de las relaciones de fuerza, las cuales se enfrentan incesantemente (…). las posturas disponibles en un campo discursivo son menos un abanico de opciones de sentido que un campo de posibilidades estratégicas insertas en relaciones de poder. De manera que un campo discursivo no es meramente un campo semántico ni, por ende, invita solo al análisis lingüístico (Avalle y Ávila, 2023, p. 9).
El punto de partida es asumir que la capacidad del lenguaje para representar el mundo no es transparente ni inocente, sino que se encuentra implicada en relaciones de dominación (Gal, 1989). Tal como señala Duranti (2004), todo acto de habla involucra algún tipo de agencia, independientemente de la intención del hablante, en tanto produce efectos potenciales sobre quienes escuchan. En el caso que seocupa, los legisladores y las legisladoras no solo se dirigen a quienes están presentes en la cámara, sino también a la sociedad cordobesa en general, produciendo definiciones que exceden el recinto parlamentario.
La propuesta foucaulteana, además, implica remitirse a las configuraciones históricas de los campos discursivos, entendiendo que las posibilidades de enunciación son efecto de ciertas condiciones históricas de posibilidad. Es que más que contextualizar, el desafío es reconstruir esas condiciones de posibilidad de cierta población de discursos, las cuales son:
… la base sobre la que se forman el sujeto, los dominios de saber y las relaciones con la verdad, es decir, estas condiciones no son solamente un elemento o dimensión de la enunciación, como tampoco un telón de fondo de la comunicación. Los discursos no solo están ubicados circunstancialmente en unas coordenadas espacio-temporales que los caracterizan, sino que son efectos de la historicidad del mundo (Avalle y Ávila, 2023, p.14).
Es que “La descripción de los acontecimientos del discurso plantea otra cuestión muy distinta: ¿cómo es que ha aparecido tal enunciado y ningún otro en su lugar?” (Foucault, 2018, p. 41). Es decir, el análisis “No busca ‘desocultar’, interpretar, decir lo que no dice lo enunciado, sino describir cómo ha sido posible decir eso que se dice” (Miramón, 2013, p. 56). Tal como lo exponen Kulick y Schieffelin:
… how do individuals come to perceive the subject positions that are available or possible in any given context? How is the taking up of particular positions enabled or blocked by relations of power? How do particular positions come to be known as intelligible and desirable, while others are inconceivable and undesirable?2 (2004, pp. 356-357).
3. RESULTADOS
3.1. La disputa alrededor de la definición de la seguridad
A partir de 2015, el gobierno de la provincia de Córdoba implementó un cambio en la política de seguridad pública debido a un diagnóstico de desprestigio y falta de legitimidad hacia la institución policial. Esto se originó por la ineficiencia en el control del delito y por las críticas esgrimidas tanto por la sociedad civil como de la militancia, debido a la violencia y hostigamiento ejercidos por la fuerza particularmente hacia jóvenes de sectores populares.
Este cambio de enfoque se traduce en un desplazamiento de la lectura del problema público de la seguridad, desde un enfoque punitivista y represivo hacia una idea de proximidad ciudadana y prevención del delito. Con este desplazamiento, el gobierno provincial pretendió superar la centralidad de lo policial y represivo en la definición de seguridad. Para ello, se implementaron políticas de inclusión social, como la creación de polideportivos barriales y obras de infraestructura urbana (colocación de alumbrado público, recuperación de espacios verdes), que comenzaron a ser enunciadas como políticas de seguridad. Tal como relata una trabajadora del Equipo de Urbanismo de esta política:
Hay como muchas cosas ahí como detrás, ¿no? Este plan, un poco lo que lo que definía era... una nueva mirada, pero sí, digamos, poder poner en crisis esta construcción de la seguridad netamente policial y entender de que hay muchísimos factores que hacen a esa construcción, digamos, de la seguridad. Dentro de esos factores, el ambiente y el entorno en donde vivimos. También construye seguridad, desde la segregación de algunas personas, desde la inclusión, desde la posibilidad, digo, desde el acceso. Entonces una de las digo, una pata muy importante del plan era generar espacios de contención. Brindar oportunidades de algún modo. Y después también un poco igualar… igualar un poco también, llevar ciudad y acceso a territorios en donde los problemas, digamos ligados a la seguridad, eran altos, pero que se correspondía con problemas de infraestructura y de acceso muy grandes (comunicación personal, Secretaría de Seguridad 3, 06 de febrero de 2024).
La definición de seguridad se encuentra estrechamente ligada a las causas atribuidas a ala inseguridad y este es un núcleo polémico en el debate legislativo. El bloque oficialista defiende la normativa definiendo a la inseguridad como consecuencia de la exclusión social y, por lo tanto, entendiendo que una política de seguridad debe pensarse en consonancia con iniciativas de inclusión social. Esta estrategia discursiva resulta interesante, además, por la cercanía a aquella histórica demanda de los sectores progresistas de “seguridad es incluir a los pibes”. Es relevante para este análisis la asociación entre pobreza e inseguridad, confrontada desde espacios políticos disímiles como la Unión Cívica Radical3 y los partidos de izquierda:
… ninguna persona nace delincuente y, como lo dice permanentemente nuestro Gobernador Schiaretti, la delincuencia es hija de la exclusión social (Julián López, Unión por Córdoba, Legislatura de la Provincia de Córdoba, 2017).
Esta ley está destinada al fracaso desde el punto de vista de la inseguridad, es decir, de los problemas que sufre la ciudadanía; en ese sentido, está destinada al fracaso porque no va a los problemas centrales del por qué se produce la inseguridad; la pobreza no produce inseguridad, la pobreza produce miseria humana, chicos mal nutridos que no pueden evolucionar, produce hambre, la destrucción de los hogares, pero no inseguridad. La inseguridad la producen desde arriba, lo que hace la pobreza es darle mano de obra barata, regalada, descartable —y después aparecen muertos— a todo el mecanismo y a toda la verdadera fuente del delito. ¿Alguien puede pensar que un chico de una villa o barrio pobre puede organizar una red de narcotráfico? Ni loco, eso necesita de policías, fiscales, jueces y políticos (María Elisa Caffaratti, Unión Cívica Radical, Legislatura de la Provincia de Córdoba, 2017).
Buscan más control, más coerción social, el promotor no va a ser más que un empleado de la Provincia de Córdoba. En fin, con el desarrollo de la miseria, del hambre, de los bajos salarios producto de las políticas del Estado, no hay posibilidad de más seguridad. Necesitamos seguridad en el trabajo, en el empleo y en nuestros barrios para poder resolver estos problemas de fondo (Ezequiel Peressini, Frente de Izquierda de los Trabajadores4, Legislatura de la Provincia de Córdoba, 2017).
… un modelo de política de seguridad debe ser parte de un modelo de inclusión con desarrollo económico y humano. Por ello, más allá de las modificaciones técnicas que la ley habilita, es necesario trabajar, en nuestra Provincia, con cuestiones como la aplicación de políticas públicas universales que lleguen a todos los ciudadanos y que tiendan a la igualdad de oportunidades para generar nuevos puestos de trabajo que dignifiquen y desarrollen posibilidades de crecimiento (Vilma Catalina Chiapello-Córdoba Podemos, Legislatura de la Provincia de Córdoba, 2017).
Este proceso de transformación en el abordaje de lo securitario en Córdoba está anclado en una tendencia regional que implica la quita de centralidad de las instituciones tradicionalmente asociadas a lo securitario: las policías y la justicia. Esto parte de una serie de lecturas y diagnósticos acerca de la incapacidad de producir alternativas eficaces a lo delictual. Entonces, el ejecutivo pretende recuperar parte del terreno perdido o cedido a estas instituciones y, a través de la retórica de la multiactoralidad, emprender soluciones a la inseguridad que se espera sean más transversales e incluso integrales. Así comentó un Comisario, que se desempeñó, además, como director de la Policía Barrial:
Entonces, dentro de un esquema de pensamiento netamente policial, porque llevo 30 años ahora en la carrera, en aquel tiempo llevaría 26, 25, 26 años en la policía, donde siempre en la policía nosotros hicimos la seguridad solos y nosotros siempre dispusimos de la seguridad solos y como a nosotros, los policías, nos parecía. Entonces, nosotros veníamos de un aprendizaje de que nadie me puede enseñar a mí a hacer seguridad, si quien está en la calle soy yo y quien combate la inseguridad o la delincuencia somos nosotros. Entonces, empecé a aprender que había otras formas y otros organismos que también se encargan de la seguridad y que también hacían a la seguridad (comunicación personal, Policía Barrial 8, 16 de abril de 2024).
Implica, además, una ruptura con el clásico concepto de prevención que proponen las policías. Existe ahí una discusión alrededor de si la presencia de móviles en avenidas y calles principales es prevenir el delito y, se comienza a inscribir, desde el Gobierno Provincial, a esta estrategia como disuasión no prevención. En consecuencia, se relaciona lo preventivo con atender toda una lista (que por momentos parece infinita) de problemáticas sociourbanas. Galvani et al. (2015) describen este proceso como una “gubernamentalización de la seguridad” desde donde se desarrolla una “nueva prevención”:
… intervenciones orientadas al control del delito y la criminalidad que van más allá de la actuación de las agencias tradicionalmente reconocidas como competentes, es decir, el sistema penal y particularmente las policías. Se abre un abanico de políticas públicas orientadas al gobierno de la seguridad que, entre otras cosas, se caracteriza por movilización de nuevos actores que conforman el ‘tercer sector’ (p.14).
En conclusión, este desplazamiento hacia una “gubernamentalización de la seguridad” en Córdoba intenta responder a la fragmentación y falta de orden barrial mediante una transición del enfoque punitivo hacia la proximidad y la inclusión social. Sin embargo, el debate legislativo expone que esta estrategia no es unívoca: mientras el oficialismo asocia la inseguridad directamente con la exclusión, las voces críticas advierten que esta mirada puede derivar en nuevas formas de control social o ignorar las estructuras superiores que producen el delito. Así, frente a un escenario donde los lazos comunitarios y las instituciones tradicionales parecen haber perdido su capacidad de ordenar la vida cotidiana, la apuesta oficial por la transversalidad y el “tercer sector” busca generar esa cuota de tranquilidad necesaria en territorios donde cada espacio queda expuesto a un afuera sin límites.
3.2. El lugar de la fuerza policial
“De esta forma, la policía se recubre de una estética que la aleja de esos «elefantes uniformados que entran pisando las calles y dan miedo», rodeándose de conceptos tan simbólicos como «proximidad», «cercanía» o «empatía»; copiando los formatos propios de la intervención social (se anuncia en panfletos, acude a reuniones de coordinación con escuelas y asociaciones, da charlas en centros cívicos); adoptando en su trabajo el lenguaje de lo social” (García y Cantos, 2013 p.63).
La polémica en torno al rol policial trasciende la discusión normativa, ya que está atravesada por los sentidos históricos construidos sobre su accionar en el delito y la protesta social. Debido a que la fuerza acumula múltiples denuncias de organizaciones civiles y sectores académicos por su carácter represivo y violento, este historial de hostigamiento funciona como el marco desde el cual la oposición cuestiona la legitimidad del “cambio de paradigma”. Así, la tensión en el debate surge precisamente de la contradicción entre el pasado institucional denunciado y la nueva enunciación de proximidad que propone el oficialismo.
En Córdoba se comienza a hablar de un “paradigma de la proximidad” a partir del anuncio de la creación de la Policía Barrial, una fuerza de proximidad expresada como “una policía amiga” por el mismo gobernador. En la presentación oficial del Plan Integral de Seguridad Ciudadana y Prevención del Delito, Schiaretti fundamenta la creación de esta “nueva” policía en las transformaciones de modelos de seguridad a nivel mundial, donde se pasa de un comando unificado a policías locales: “Hay un cambio de concepto del cual se desprende el paso del comando unificado que recibe las denuncias de la gente a la policía de barrios que busca otorgar confianza y estar más cerca de la ciudadanía” (Schiaretti: “Es la mayor inversión en un año en la historia de la Policía”, 2016).
Para comprender este cuestionamiento al “cambio de paradigma”, es necesario precisar la estructura que asume la fuerza policial en Córdoba a partir de esta reforma. La institución se organiza principalmente en distintos cuerpos. Entre estos, se destaca el Comando de Acción Preventiva (CAP), encargada de un despliegue reactivo en el territorio y un uso de la fuerza intensivo. A esto se le suma la incorporación de la Policía Barrial, una fuerza de proximidad, creada específicamente para encarnar este nuevo enfoque de mediación y contacto directo con los vecinos.
A estos cuerpos se suman unidades especializadas como el Eter (operaciones especiales) y la Guardia de Infantería, cuya función histórica ha sido el control de la protesta social. La tensión que señala la oposición radica en que, mientras el discurso oficial jerarquiza la función de la Policía Barrial como una herramienta de inclusión y prevención, en la práctica conviven cuerpos con lógicas operativas opuestas, manteniendo la centralidad de unidades cuya formación y despliegue territorial siguen asociados a las prácticas represivas denunciadas por la sociedad civil.
De este modo, el trabajo de la Policía Barrial no se ajusta al efectivo de la policía “tradicional” que se involucra desde una táctica represiva y reactiva (Goldin, 2020; Caccia y Avalle, 2024). Es a través de estos agentes que se pone en marcha la idea de proximidad y de construcción de confianza con la ciudadanía, tal y como lo sintetizó un agente de esta división:
A los que venían de otras dependencias, tuvimos q mostrarles la importancia de este cambio de paradigma. No era convencional, era un nuevo policía que tiene que aprender a caminar. El policía va mirando siempre el horizonte y ahora es mucho más observando para arriba. La idea era que lográramos aprender a caminar. Ser más observadores. El barrial mira arriba, por la luminaria, los árboles para ver si permiten o no el ingreso de luz, ver las carpetas asfálticas, ver las bocas de tormenta. No mira solo al horizonte (registro de campo, 26 de febrero de 2024).
Debían aprender a caminar, mirar y hablar nuevamente. Todo lo que se les había enseñado en la Escuela de Policía acerca de cómo ser un agente, debía ser abandonado para responder los nuevos lineamientos de este policiamiento de proximidad. “Aprender a caminar” implica otra forma de trabajo policial sobre el territorio, donde la reactividad se abandona para dar lugar a modos de prevención sostenidos a partir de la capacidad de los agentes de producir observaciones sobre lo que “ven” en el barrio; y caminando, porque la reacción rápida que se privilegia en otros cuerpos ya no es el modo “eficiente” de ser policía. Es así que los agentes deben olvidarse de ese aprendizaje para dar lugar a otras tácticas policiales. Es justamente esta idea la que se confronta como un “maquillaje”, una “pintada de cara” o un “cambio de nombre” desde los distintos espacios políticos opositores en la legislatura:
Buscan, a través de un doble discurso, decir que con estos nuevos organismos intermedios van a democratizar la Fuerza, pero de una manera satelital o periférica, a manera de órgano de consulta, cuando, en realidad, el que va a seguir ejerciendo la fuerza de coerción y de violencia del Estado va a seguir siendo, claramente, la policía de la Provincia de Córdoba, la que va a seguir teniendo un “fierro” y una chapa para perseguir a los jóvenes pobres de nuestros barrios, como ya lo viene haciendo. (…) No es más que continuar y maquillar la violencia estatal con la cual quieren no solamente esto, sino que es la misma Policía que reprime al movimiento obrero, a la clase trabajadora cuando sale a reclamar por sus derechos; es la reglamentación y la bajada a tierra del protocolo antipiquetes, es la bajada de la ley antiterrorista (Ezequiel Peressini, Frente de Izquierda de los Trabajadores, Legislatura de la Provincia de Córdoba, 2017).
Es claro —y ha sido claro— nuestro rechazo y oposición a fortalecer esta institución putrefacta que es la Policía Provincial, una institución putrefacta que, por más que le cambien el nombre, lo único que se demuestra, diariamente, es que está implicada en todo tipo de delitos. (…) Es evidente, y no voy a agregar ningún argumento más, que lo que están haciendo es generar y fortalecer una fuerza de choque que han garantizado con pertrechos, con cámaras de vigilancia, con los patrulleros que, escandalosamente, compraron de urgencia, según la admisión de los funcionarios del Gobierno, y que eso es para enfrentar a los trabajadores y a los sectores populares que, como ya lo estamos demostrando, están saliendo a resistir el ajuste en curso. Esa policía va a ser la fuerza de choque que quiere amedrentarlos y hacerlos desistir en su pelea (Laura Vilches, PTS-Frente de Izquierda, Legislatura de la Provincia de Córdoba, 2017).
… la herramienta que hoy se está votando, por un lado, consolida un sistema con matriz represiva de la policía en cuanto al rol, y el otro objetivo no alcanza para decir que esto va a ser una política que no va a reprimir la protesta social, que es otro de los puntos fundamentales que cualquier política de seguridad de proximidad debería tener: protocolo de accionar de la Policía ante, por ejemplo, manifestaciones sociales. (…) Con esto concluyo porque, como dijo la legisladora Vilma Chiappello, creo que nos perdimos la oportunidad de tener una ley que le dé a la Policía un rol inclusivo, que significa que cuando detecte vulnerabilidad, contenga, acompañe y lleve adelante un proceso de inclusión social y que no exista el otro estándar de una Policía para la clase alta y otra para la clase baja (Juan Martín Fresneda-Córdoba Podemos, Legislatura de la Provincia de Córdoba, 2017).
En tercer lugar, me voy a referir a la Fuerza policial, a la situación ya descripta que da cuenta de la complejidad y la preocupante situación que vive cada día nuestra Córdoba, ya que también debemos incorporar el análisis de la crisis institucional que atraviesa la Policía de Córdoba, actor central en la materia bajo análisis. En los últimos meses, tomaron estado público una gran cantidad de hechos que dan cuenta de la participación de efectivos de la Fuerza policial en hechos delictivos, que ni siquiera vale la pena detenernos a mencionar de manera pormenorizada porque todos los conocemos. La institución policial se ha visto opacada en los últimos años por estos episodios, que no son aislados y ensucian injustamente la labor de la gran mayoría de policías que, con honradez y valentía, desempeñan sus funciones y ponen en riesgo sus vidas cotidianamente prestando un servicio esencial para toda la ciudadanía (Elsa Caffaratti, Unión Cívica Radical, Legislatura de la Provincia de Córdoba, 2017).
De este modo, se articulan una serie de estrategias discursivas enunciadas en un tono de confrontación frente al —puesto en cuestión— cambio de paradigma y argumentando la insuficiencia de la norma propuesta para satisfacer las condiciones para ser considerado efectivamente un nuevo modo de gestionar la seguridad. A su vez, los legisladores y las legisladoras recuperan una crítica histórica del accionar policial para denunciar que “no alcanza” con modificar una ley para desandar el carácter represivo, clasista y violento de la fuerza policial.
El documento de implementación de esta división dentro de la fuerza delimita a la tarea de la barrial de la siguiente manera:
… la Policía Barrial incorporará los procesos y mecanismos requeridos para organizar el trabajo policial de una manera efectiva, realizando la investigación preventiva en articulación con las UJ correspondientes a cada cuadrante y creando tablas de acciones ajustadas a las problemáticas identificadas, monitoreadas y evaluadas permanentemente. Esto implica, que la proximidad se articule adecuadamente con las estrategias de investigación criminal y de reacción para la desarticulación de la delincuencia, en el contexto de un plan que apuesta al trabajo multidisciplinario e interagencial en la reconstrucción del tejido social y el desarrollo urbano (Ministerio de Gobierno, 2016, p. 5).
Enmarcada en un concepto de seguridad que pretende la superación del protagonismo policial en el abordaje del delito y la conflictividad social, la creación de la barrial debe ser parte de un proceso que se pretende ahora multiactoral. Es decir, que tanto las distintas áreas el gobierno como la ciudadanía deben trabajar conjuntamente en las problemáticas de los territorios. Esto requiere que la fuerza policial genere un acercamiento con la comunidad vecinal y forme parte de un proceso de construcción de confianza, con el fin de iniciar la reconstrucción del vínculo deteriorado entre la institución policial y la ciudadanía.
Estos objetivos políticos requieren, además, una transformación del trabajo de los agentes policiales. Deben abandonar la faceta represiva y reactiva para acoplarse al modelo de policiamiento de proximidad. Los policías ahora deben relevar y producir diagnósticos de lo que sucede en cada cuadrante y articular soluciones a esos conflictos previamente relevados con las distintas áreas del Gobierno Provincial. El documento que antes se citó del Ministerio de Gobierno los define como riesgos y diferencia entre urbanos (infraestructura, estado de calles y veredas, luminarias, etc.) y sociales (reincidencia carcelaria, consumos problemáticos, violencia urbana, etc.). Esta es la nueva concepción de seguridad que desde el Gobierno Provincial5 pretendieron desplegar. Y es, a su vez, uno de los núcleos de crítica de la oposición, tal como se ilustra con los fragmentos de discursos.
El documento que instrumentaliza la creación de esta división dentro de la institución policial establece previamente cuáles son los objetivos que deberán desarrollar los y las agentes barriales. En la tabla 1 se presenta la comparación de las características de un agente de “policía tradicional” con las de un agente de policía barrial:
Tabla 1. Características de un agente de “policía tradicional” con las de un agente de policía barrial en Argentina
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Fuente: elaboración propia, 2025.
La tabla 1 permite analizar la transformación de las tareas cotidianas que deben desarrollar los agentes. Ya no solamente están dedicados a la persecución de actitudes sospechosas y delitos, sino que deben ser capaces de resolver una serie de situaciones de convivencia y conflictividad social novedosas para los y las agentes. Esto implica una transformación del ideal tradicional de policía (Goldin, 2020; Garriga, 2016). No es más la policía del choque, ni del palo ni del Código de Faltas. Ahora los agentes deben ser comprensivos de lo que sucede en cada territorio.
Además, se produce la incorporación de un perfil gestor del agente policial. En el marco de la multiactoralidad, deben dialogar con una serie de actores distintos, gestionar soluciones e, incluso, generar articulaciones para producir un “cuerpo de vecinos organizados”. En una entrevista con un ex agente de la barrial, al dialogar alrededor de la táctica policial específica de un policía de proximidad, compartía lo siguiente:
Lo que la barrial debe hacer es, en primera instancia, organizar a los vecinos y luego empezar a aplicar técnicas de prevención situacional: pintar las casas, cortar el pasto, poner luces al frente, hacer reuniones, limpiar basurales, crear grupos de whatsapp, tener reuniones de seguridad con ellos. Esto es lo que permite generar corredores seguros y “ya no tenés 1 policía, tenés 100” (ex agente de la barrial, comunicación personal, 28 de febrero de 2024).
Esta reconfiguración del agente de proximidad como un actor gestor y organizador del territorio marca una ruptura con el modelo tradicional basado exclusivamente en el uso de la fuerza y el control punitivo. Al asumir tareas ligadas a la prevención situacional y la articulación vecinal, la función policial se desplaza hacia una dimensión logística y comunitaria, donde el éxito de la intervención ya no se mide por la capacidad de choque, sino por la eficiencia en la mediación y el mantenimiento del entorno urbano. En última instancia, esta estrategia busca multiplicar la capacidad de vigilancia mediante la integración del vecino en el dispositivo de seguridad, transformando la cercanía en una herramienta de control territorial que pretende ser más integral y menos fragmentaria.
2.3. Apelaciones a la comunidad
Lo que en verdad une a todas estas concepciones es el presupuesto no meditado de que la comunidad es una «propiedad» de los sujetos que une: un atributo, una determinación, un predicado que los califica como pertenecientes al mismo conjunto (...) se concibe a la comunidad como una cualidad que se agrega a su naturaleza de sujetos, haciéndolos también sujetos de comunidad. Más sujetos. Sujetos de una entidad mayor, superior o inclusive mejor, que la simple identidad individual, pero que tiene origen en esta y, en definitiva, le es especular (Esposito, 2003, pp. 22-23).
El tercer núcleo de polémica que se identificó es la apelación a la ciudadanía alrededor del cual se confrontaron posiciones sumamente fértiles para el análisis de este campus discursivo. Este es uno de los “caballitos de batalla” de Unión por Córdoba en su estrategia discursiva para sostener el cambio de paradigma en el abordaje de la seguridad, la superación del modelo represivo y confrontar las críticas hacia el aparato policial. Al proponer una policía cercana, próxima, “amiga”, se apela a la ciudadanía en tanto co-productora de la seguridad; una pretensión basada en que el grupo vecinal trabaje conjuntamente con la fuerza en la definición de los problemas de cada barrio.
El protagonismo de la policía en el abordaje de la seguridad nunca es abandonado, pero ahora se entrecruzan dos lógicas: una verticalista y disciplinada, la otra participativa y deliberativa (Boito y Peano, 2018). Ambas deben convivir o están pensadas para interactuar en lo que el gobierno denomina “seguridad ciudadana” o control ciudadano de la seguridad.
También mucho se dijo acerca de la participación de la ciudadanía a través de los Consejos de Seguridad Barrial, pero —no me estoy adelantando a los hechos porque es algo que ya está sucediendo, y lo digo con argumentos fundados— todo indica que son el mascarón de proa para iniciativas de despliegue territorial y construcción de referentes comunitarios —para llamarlos de alguna manera— en un distrito que históricamente ha sido hostil electoralmente. La corta experiencia hasta aquí nos muestra que no hay verdadera participación ni construcción de ciudadanía, los vecinos no forman parte de la toma de decisiones ni participan en el diseño de las políticas que repercuten en su vida (Elsa Caffaratti, Unión Cívica Radical, Legislatura de la Provincia de Córdoba, 2017).
Entonces, creo que el objetivo y el propósito de esta ley, que dice que, tomando elementos de la sociedad civil con niveles de participación puede llegar a prevenir el delito, lo veremos en el futuro, porque la herramienta que hoy se está votando, por un lado, consolida un sistema con matriz represiva de la policía en cuanto al rol, y el otro objetivo no alcanza para decir que esto va a ser una política que no va a reprimir la protesta social, que es otro de los puntos fundamentales que cualquier política de seguridad de proximidad debería tener: protocolo de accionar de la Policía ante, por ejemplo, manifestaciones sociales (Juan Martín Fresneda, Córdoba Podemos, Legislatura de la Provincia de Córdoba, 2017).
… (lo que quieren hacer es) convertir a la ciudadanía en un elemento de seguridad, justamente, asegurando que lo que no provee el Estado lo provean los mismos vecinos (El Sukaria-PRO, Legislatura de la Provincia de Córdoba, 2017).
En el marco del Plan Integral de Seguridad Ciudadana y Prevención del Delito, el espacio urbano de la ciudad de Córdoba fue fragmentado en unidades territoriales denominadas Cuadrantes de Seguridad, más pequeñas y plausibles de ser intervenidas. Luego, se produjo una “semaforización” en rojos, amarillos y verdes. El color del cuadrante indica la acumulación de riesgos en cada territorio y constituye un índice de vulnerabilidad construido a partir de tres variables: deserción escolar, reincidencia carcelaria y desempleo.
Por cada cuadrante, se creó un Consejo Barrial. Este es el dispositivo a través del cual el Gobierno Provincial pone en acción la idea de participación ciudadana. Esto forma parte de la idea de incorporar la multiactoralidad en el abordaje de la seguridad e implica una jerarquización de la ciudadanía en tanto interlocutora del Gobierno Provincial y la fuerza policial en las definiciones de la seguridad. En estos espacios deliberativos, se espera que vecinos y vecinas, instituciones, organizaciones, agentes de la Policía Barrial y funcionarios del gobierno provincial trabajen “mancomunadamente”, en palabras del ex Gobernador Juan Schiaretti, para realizar diagnósticos, señalar los riesgos a administrar en cada cuadrante y definir los lineamientos de acción a seguir.
Aquí resulta interesante preguntarse qué idea de política existe detrás de crear espacios de deliberación y de consenso, hasta qué punto se puede hablar de participación ciudadana e, inclusive, de la existencia misma de una comunidad. Es que,
… el ‘descubrimiento’ de una comunidad entre los vecinos parece más una cuestión ideológica que real, ya que la hegemonía del mercado viene disolviendo por medio de la mercantilización innumerables relaciones sociales basadas en vínculos de reciprocidad solidaria y diluye o por lo menos fragiliza los lazos sociales que podrían constituir lo comunitario (Pegoraro, 2002, pp. 38-39).
Estos espacios asumen cierta homogeneidad en los ciudadanos y las ciudadanas en cuanto a sus intereses, demandas y preocupaciones acerca de la seguridad. Sin desconocer, además, que cada cuadrante de seguridad aglutina a su interior distintos barrios. Entonces, “vecinos” y “comunidad” son “entes abstractos que a priori se constituyen por iguales” (Sorbera, 2017, p. 9). Esto habilita a pensar y cuestionar ¿quiénes son los que se sientan en esos consejos a definir la seguridad para sus propios territorios?, ¿quiénes quedan por fuera de esta co-producción?, ¿qué sentidos acerca de la seguridad movilizan quienes participan de estos Consejos?
Las experiencias que se han podido recuperar a través de las entrevistas, muestran que esa participación se circunscribe casi exclusivamente a aquellos vecinos representantes de instituciones barriales. Son los buenos vecinos y las instituciones del barrio quienes efectivamente participan de las reuniones en los Consejos Barriales (Fuentes et al., 2022 y Pegoraro, 2002). En contrapartida,
… los malos vecinos (delincuentes, consumidores de droga, pero también, aquellos que antes eran víctimas de la “portación de rostro”) deben subordinarse a esas ideas. Esta comunidad activa es, en realidad, un espacio bastante ficcional que, sostenemos, se convierte en un novedoso espacio de control que abona al “vigilantismo” vecinal, sobre cuyas percepciones la policía y el Estado se apoyan para definir sus prácticas, funcionamiento y prioridades a atender en cada uno de los territorios (Avalle y Caccia, 2024, p. 9).
Frente a la enunciación discursiva que desde el gobierno provincial se venía produciendo acerca de la ruptura del tejido social y de la necesidad de reconstrucción de este, la participación ciudadana se propone como un mecanismo de restitución de ese orden social roto (Nivette, 2016). Esa responsabilidad, intrínsecamente del Estado, se delega ya no solamente a la institución policial, como sucedía cuando la seguridad se definía a partir de lo represivo-punitivo, sino también a la ciudadanía. Son los vecinos y las vecinas quienes deben marcar las problemáticas de cada territorio y los responsables de inventar sus soluciones:
… la gobernanza neoliberal contemporánea opera a través del aislamiento y la empresarialización de unidades e individuos responsables, mediante la delegación de la autoridad, la toma de decisiones y la implementación de políticas y normas de conducta. Éstos son los procesos que vuelven responsables de sí mismos a los individuos y a otras pequeñas unidades en los lugares de trabajo, a la vez que los vinculan con los poderes y con el proyecto del todo (Brown, 2017, p. 107).
Desde la implementación de este Plan, el Estado provincial ha definido la inseguridad como fenómeno multicausal y con la creación de consejos barriales se pretende que la ciudadanía resuelva conflictos que van desde situaciones de consumo y hechos delictivos hasta la colocación de alumbrado público. Presentándose como un mecanismo eficiente en términos de reducción de costos y mejoramiento de la intervención según las necesidades de cada cuadrante, la participación ciudadana oculta una transferencia de responsabilidades.
4. Reflexiones finales
El análisis realizado permite comprender las estrategias discursivas desplegadas por los legisladores y las legisladoras de la provincia de Córdoba durante el debate parlamentario por la reforma de la Ley de Seguridad Pública, a partir de la reconstrucción de las condiciones de posibilidad que hicieron inteligibles determinadas posiciones y no otras. Desde la perspectiva del análisis de los campos discursivos, el debate no fue abordado como un mero intercambio argumentativo sobre una norma específica, sino como una contienda estratégica en la que se disputaron definiciones legítimas acerca de la seguridad, el rol policial y la responsabilidad ciudadana. En este marco, se identificaron tres núcleos polémicos que estructuraron el campo: la definición de la seguridad, la reconfiguración del lugar de la fuerza policial y la interpelación a la ciudadanía como coproductora de las políticas de seguridad.
El desplazamiento conceptual hacia una noción de seguridad multicausal e integral se inscribe en tendencias regionales asociadas a los paradigmas de seguridad ciudadana y seguridad humana. Sin embargo, el análisis mostró que esta redefinición no implicó una ruptura lineal con el modelo previo, sino una rearticulación discursiva que buscó responder a la crisis de legitimidad policial sin descentrar completamente su protagonismo. La apelación a la inclusión social y a la prevención situacional funcionó como una estrategia orientada a ampliar el repertorio de intervención estatal, al tiempo que permitió reinscribir las políticas de seguridad dentro de una racionalidad que combina proximidad, gestión territorial y control.
En relación con la fuerza policial, la creación de la Policía Barrial condensó esta tensión. La figura del agente de proximidad fue construida como emblema de un nuevo paradigma basado en la cercanía, la mediación y la producción descentralizada de información. No obstante, el debate legislativo evidenció que dicha transformación fue leída por sectores opositores como una operación de resignificación más que como una alteración estructural de las lógicas coercitivas históricamente denunciadas. La coexistencia entre cuerpos tradicionales de despliegue reactivo y esta nueva división de proximidad revela que el llamado “cambio de paradigma” opera en un terreno atravesado por continuidades institucionales que complejizan su alcance.
Finalmente, la incorporación de la ciudadanía como coproductora de la seguridad a través de los Consejos Barriales puso en escena una concepción específica de comunidad y participación. Si bien, estos dispositivos fueron presentados como instancias de democratización y reconstrucción del tejido social, el análisis permitió problematizar los supuestos de homogeneidad y consenso que los sustentan, así como la selectividad de las voces efectivamente habilitadas a intervenir. En este sentido, la multiactoralidad proclamada puede leerse también como un mecanismo de redistribución de responsabilidades, donde el Estado comparte, y en ciertos aspectos desplaza, funciones de diagnóstico y gestión hacia actores locales.
En suma, el debate parlamentario por la reforma de la Ley de Seguridad Pública no solo expresó desacuerdos coyunturales, sino que constituyó un espacio privilegiado para observar la reconfiguración de las racionalidades de gobierno de la seguridad en Córdoba. Más que indagar qué “ocultaban” los discursos, este trabajo buscó describir cómo fue posible enunciar la seguridad como inclusión, la proximidad como solución y la comunidad como recurso, mostrando que estas formulaciones emergen de relaciones de fuerza históricamente situadas. Analizar estas estrategias permite comprender no solo una reforma normativa específica, sino las transformaciones más amplias en los modos contemporáneos de problematizar y gobernar lo securitario.
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1 Este artículo se presenta como reflexiones y lecturas exploratorias enmarcadas en la tesis de doctorado de la autora, la cual es cofinanciada por el Área de Ciencias Sociales y Humanidades de la Universidad Católica de Córdoba, Argentina.
2 ¿Cómo perciben los individuos las posiciones disponibles o posibles en un contexto determinado? ¿Cómo influyen las relaciones de poder en la adopción de determinadas posiciones? ¿Cómo se llega a considerar ciertas posiciones como inteligibles y deseables, mientras que otras son inconcebibles e indeseables? (traducción del autor).
3 La Unión Cívica Radical (UCR) es uno de los partidos políticos nacionales más antiguos. Históricamente se ha definido como opositor al peronismo y actualmente se encuentra aliado al partido del expresidente Mauricio Macri y se presenta como cercano a muchas de las iniciativas del actual presidente Javier Milei.
4 El Frente de Izquierda y de los Trabajadores es una coalición de izquierda integrada por el Partido Obrero (PO), el Partido de los Trabajadores Socialistas (PTS) y la Izquierda Socialista (IS).
5 La descripción aquí presentada responde mayormente a lo que fueron los dos mandatos de Juan Schiaretti, entre 2015 y 2023. La gestión de lo securitario de Martín Llaryora, actual gobernador, a pesar de pertenecer al mismo espacio político presenta ciertos matices. Sin embargo, no responden al objetivo de este artículo.