Revista Ciencias Sociales #192 2026 (II) • ISSN ELECTRÓNICO: 2215-2601

ARTÍCULOS

El primer gobierno de Nayib Bukele (2019-2024): centralización estatal, política criminal y democracia

El Salvador Under Nayib Bukele (2019-2024):
State Centralization, Anti-Gang Policies, and Democratic Backsliding

Francisco Joel Arriola Alarcón*

Tipo de documento: ensayo académico
Fecha de ingreso: 22/08/2024 • Fecha de aceptación:12/06/2026

RESUMEN

En este ensayo se reconstruye el ascenso de Nayib Bukele y su grupo en El Salvador, desde el gobierno local de Nuevo Cuscatlán hasta el control del gobierno ejecutivo y, a la postre, de buena parte de las instituciones estatales del país. Su propósito es discutir cómo dicho ascenso llego a ser posible y examinar los principales rasgos de su primera administración (2019-2024). Se sostiene que Bukele no emergió de manera imprevista o repentina, sino en la intersección entre una trayectoria propia de acumulación política y la crisis de los principales partidos de posguerra: ARENA y FMLN. A partir de esta reconstrucción, el texto analiza tres dimensiones estrechamente vinculadas del primer gobierno de Bukele: la centralización estatal, la política de combate a la violencia pandilleril y los retrocesos democráticos. Se concluye que la primera gestión de Bukele expresa una reconfiguración del poder estatal de posguerra, marcada por concentración institucional, eficacia punitiva y debilitamiento democrático.

Palabras clave: contienda electoral, retroceso democrático, política criminal, centralización estatal, democracia

ABSTRACT

This essay offers a reconstruction of the rise of Nayib Bukele and his group in El Salvador, tracing their trajectory from the local government of Nuevo Cuscatlán to control of the executive branch and, ultimately, of much of the country’s state apparatus. It aims to discuss how this rise became possible and to examine the main features of Bukele’s first term in office (2019–2024). It argues that Bukele did not emerge suddenly or unexpectedly, but rather at the intersection of a distinct trajectory of political accumulation and the crisis of the main postwar parties: ARENA and FMLN. Building on this reconstruction, the text analyzes three closely interrelated dimensions of Bukele’s government: state centralization, anti-gang policy, and democratic backsliding. The essay concludes that Bukele’s first administration expresses a reconfiguration of postwar state power, marked by institutional concentration, punitive effectiveness, and democratic weakening.

Keywords: electoral contest, democratic backsliding, criminal policy, state centralization, democracy

* El Colegio de México, Ciudad de México, México.

https://orcid.org/0000-0003-3971-7909

farriola@colmex.mx< /p>

1. Introducción

El 1 de junio de 2024 culminó el primer gobierno de Nayib Bukele (2019-2024). Se trata de la primera gestión gubernamental de posguerra que no estuvo comandada ni por el derechista Alianza Republicana Nacionalista (ARENA), que gobernó el país por veinte años (1989-2009), ni por el izquierdista Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional (FMLN), que lo hizo por otros diez años (2009-2019).

El rápido ascenso de Bukele, su triunfo en los comicios de 2019, 2021 y 2024, al igual que el desplazamiento de ARENA y FMLN de los principales puestos de poder en el Estado, sorprendió no solo a las dirigencias de los partidos mayoritarios, sino también a una multiplicidad fuerzas nacionales e internacionales.

Este trabajo tiene por objetivo reconstruir analíticamente el proceso que llevó a Bukele y su grupo desde el gobierno local de una pequeña jurisdicción en la zona central del país hasta el gobierno ejecutivo y, desde ahí, hasta control absoluto de la mayor parte de instituciones estatales de El Salvador. También se propone esbozar un breve examen de tres de los principales aspectos políticos que caracterizaron la primera administración de gobierno de Bukele: la centralización estatal, la política de combate a la violencia pandilleril y los retrocesos democráticos experimentados en el país centroamericano en el último lustro.

2. El ascenso de Nayib Bukele: un breve recorrido

Es 3 de febrero de 2019. Bordean las tres de la tarde y las elecciones presidenciales están por culminar. En un país en el que, por primera vez en tres décadas, el dominio político de los partidos ARENA y FMLN se ve amenazado, Nayib Bukele rompe el silencio electoral para llamar a la población a sumarse a la “operación remate” (Salazar, 2019), consistente, según él, en salir a votar masivamente en las dos horas de comicios restantes para asegurar el triunfo electoral de su candidatura en primera vuelta. El llamado de Bukele fue condenado por el Tribunal Supremo Electoral (Tribunal Supremo Electoral dice Bukele irrespetó silencio electoral y abre proceso sancionador, 2019) y probablemente se interpretó por las direcciones de ARENA y el FMLN como un síntoma de desesperación, pero al final del día los números le dieron la razón: su candidatura mostró claramente una tendencia a la victoria en primera vuelta alrededor de las ocho de la noche; y una hora después Bukele declaró en una breve conferencia de prensa: “podemos anunciar con plena certeza que hemos ganado la Presidencia de la República de El Salvador en primera vuelta” (Alfaro, 2019). Más tarde, y ante una multitud que celebraba la victoria en el Centro Histórico de San Salvador, Bukele dijo:

Este día es histórico para nuestro país. Este día El Salvador destruyó al bipartidismo. Este día pasamos por fin, después de 27 años de firmados los acuerdos de paz; este día 3 de febrero de 2019 pasamos por fin la página de la posguerra. Este día es histórico: hemos ganado masivamente, con más votos que ARENA y el frente [se refiere al FMLN] unidos (sic). Este día obtuvimos más votos que todos los partidos políticos juntos y ganamos en todos los departamentos del país. Dijimos que haríamos historia y la hicimos (Bukele, 2019, 39 s).

En cierto modo, Bukele tenía razón. Con su victoria se cerraba un período en el que las fuerzas políticas preponderantes fueron invariablemente ARENA y FMLN. Las elecciones de 2019 (y posteriormente las de 2021), marcaron un hito de capital importancia en ese sentido, al verse ambos partidos superados ampliamente por una nueva fuerza política. En efecto, los resultados electorales del 3 de febrero de 2019 fueron los siguientes: Nayib Bukele con su partido Gran Alianza por la Unidad Nacional (GANA) obtuvo 1 434 856 votos (es decir, el 53% del total de votos válidos), superando por mucho a sus dos principales rivales: el derechista y empresario Carlos Calleja de ARENA, quien se agenció 857 084 votos (31%); y el izquierdista del FMLN, Hugo Martínez, quien alcanzó apenas 389 289 votos (14%) (Tribunal Supremo Electoral, 2019) (ver figura 1).

Las elecciones legislativas de 2021 ensancharon la ventaja del oficialismo: Nuevas Ideas se agenció en este caso 1 739 153 votos y 56 diputados de la Asamblea Legislativa; mientras que su aliado GANA alcanzó 138 371 votos y 5 diputados. ARENA, por su lado, obtuvo apenas 318 703 votos y 14 diputados; mientras que el FMLN no rebasó siquiera los 180 808 votos y ganó apenas 4 diputados. Los 5 diputados restantes del parlamento se distribuyeron entre los menores Partido de Conciliación Nacional (PCN), Partido Demócrata Cristiano (PDC), Nuestro Tiempo (NT) y Vamos (TSE, 2021).

Una vez que el nuevo parlamento —dominado ahora ampliamente por el oficialismo y sus aliados menores— entró en funciones, Bukele y su círculo cercano lanzaron una ofensiva para controlar el Órgano Judicial y el Ministerio Público. En su primera sesión plenaria, la Asamblea Legislativa destituyó al Fiscal General de la República y a cinco magistrados de la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia (CSJ); y acto seguido, nombró a funcionarios afines al oficialismo en ambas instancias (Bayoud, 2021). En los meses subsiguientes, el parlamento aprobó polémicas reforma a Ley de la Carrera Judicial y a la Ley Orgánica de la Fiscalía General de la República (FGR), con el fin de remover a un gran número jueces y fiscales a lo largo del país (BBC, 2021a), al tiempo que nombró a titulares de confianza del presidente Bukele en la Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos (PPDH) y la Procuraduría General de la República (PGR) (Bernal y Morales, 2022; Portillo y Campos, 2022).

Figura 1. Distribución de votos válidos en elecciones presidenciales, El Salvador, 1989-2024*

Fuente: Elaboración propia con base en Villacorta (2011) y TSE (1994, 1999, 2004, 2009, 2014, 2019, 2024).

* Se omiten los resultados de los balotajes de 1994 y 2014. Los votos de los partidos Gran Alianza por la Unidad Nacional (GANA) y Nuevas Ideas (NI) se presentan juntos debido a que Bukele fue candidato de GANA en 2014 y de NI en 2024.

Pero la carrera Bukele por asegurarse el control continuo de las instituciones medulares del Estado no terminó ahí. De hecho, con la vista puesta en los comicios de 2024, la recién nombrada Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de El Salvador (CSJ), emitió un fallo que permitía a Bukele presentarse como candidato en las elecciones presidenciales para un segundo mandato (BBC, 2021b), a pesar de que la Constitución de la República prohíbe expresamente y de manera reiterativa la reelección inmediata (Miranda, 2022). A pesar de todo, el 15 de septiembre de 2022 el mandatario anunció que se presentaría como presidenciable en los comicios de 2024 (BBC, 2022).

Adicionalmente, hacia mediados de 2023, a solicitud del presidente del ejecutivo, el Parlamento aprobó sin discusión previa una serie de reformas electorales y cambios sustantivos en la organización político-administrativa del país; medidas que modificaron no solo el número de diputados y gobiernos locales a ser electos en los comicios de 2024, sino que también cambiaron el sistema de representación proporcional y la fórmula de distribución de curules legislativos, lo cual favoreció al partido oficialista Nuevas Ideas (Benítez, 2023a, 2023b; Labrador, 2023) (figura 2).

Figura 2. Distribución de votos válidos en elecciones legislativas, El Salvador, 1994-2024*

Fuente: Elaboración propia con base en TSE (1994, 1997, 2000, 2003, 2006, 2009, 2012, 2015, 2018, 2021, 2024).

El día de las elecciones triunfó Nuevas Ideas (TSE, 2024). De hecho, Bukele arrasó con el 85% de los votos válidos (un total de 2 701 725), mientras que sus contrincantes del FMLN, ARENA y Nuestro Tiempo (NT) obtuvieron, en conjunto, apenas el 14% de los votos válidos. En las elecciones legislativas. el oficialismo también ganó por amplia mayoría: Nuevas Ideas obtuvo 2 200 332 (54 de 60 diputados), mientras que los aliados menores de Bukele, el Partido de Concertación Nacional y el Partido Demócrata Cristiano, se agenciaron respectivamente 101 641 votos (2 diputados) y 98 020 votos (1 diputado). La oposición obtuvo apenas 3 de 60 diputados, repartidos entre ARENA y Vamos; el FMLN, por su parte, se quedó sin ningún curul.

¿De qué manera explicar este ascenso meteórico de Nayib Bukele en el terreno electoral e institucional? Una respuesta adecuada debe contemplar al menos dos escenarios por demás imbricados: por un lado, los esfuerzos de Bukele y su grupo por materializar sus ambiciones presidenciales; y, por el otro, la dinámica de la coyuntura nacional del trienio 2017-2019, marcada por la crisis de ARENA y el FMLN, así como la configuración de Bukele y su grupo como alternativa de poder real.

En cuanto al primer asunto, la historia política de Nayib Bukele bien podría ser fijada en el 2012, cuando este ganó las elecciones municipales de un pequeña jurisdicción (de menos de 16km2 y de aproximadamente 8mil habitantes) al suroeste del departamento de San Salvador; sin embargo, lo cierto es su vinculación con el FMLN, así como su participación en las contiendas electorales de San Salvador, datan por lo menos del 2002, año en que acompañó, junto al histórico dirigente comunista Shafik Handal, la candidatura del socialdemócrata Carlos Rivas Zamora en su aspiración por conquistar el gobierno municipal de la capital del país (Canizalez y Pérez, 2022a).

La aparición de Bukele en el debate público no trascendió sino hasta 2012. En efecto, después de ganar los comicios de ese año y desde el gobierno de la jurisdicción de Nuevo Cuscatlán (2015-2015), el municipio del que ahora estaba al frente, Nayib Bukele y su hermano Karin Bukele construyeron una narrativa que aseguraba que aquel territorio “era un municipio abandonado, empobrecido y saqueado, pero después que ellos lo gobernaron creció y se desarrolló, de la noche a la mañana, hasta convertirse en un paraíso adánico” (Canizalez y Pérez, 2022b).

Desde Nuevo Cuscatlán y con una popularidad creciente, Bukele y un grupo de políticos y medianos empresarios nucleados a su alrededor maniobraron en función de que la dirigencia del FMLN les abriera las puertas para disputar las elecciones por la capital del país, entonces gobernada por el derechista ARENA. A la larga, esta operación del grupo Bukele fue un triunfo, no solo al interior del partido, que cedió a Bukele la candidatura y toleró el nombramiento de sus allegados (y no los del partido) en los principales cargos al frente gobierno local, incluido un número importante de concejales (Pérez y Canizalez, 2022); fue un éxito también en los comicios: con un margen relativamente estrecho (menos de 6000 votos de diferencia) y bajo la bandera del FMLN, Bukele le arrebató el gobierno de la capital del país a su contendiente derechista de ARENA, Edwin Zamora (TSE, 2015).

Al frente del gobierno del municipio de San Salvador (2015-2018), la popularidad de Bukele se disparó; sin embargo, también crecieron las diferencias con la dirigencia del FMLN. El entonces alcalde criticó recurrentemente a las administraciones del FMLN por “haber sido gobiernos neoliberales en todas sus políticas” (Bukele, 2018). “Durante el gobierno actual”, dijo en una ocasión:

Se habla hasta de 3,000 millones de dólares de evasión y elusión fiscal [por año]. ¿Por qué no agarran ese dinero y se invierte en subir el salario de los maestros? ¿O por qué no remodelan las escuelas? ¿Qué está pasando? El gobierno no combate la evasión y la elusión... y le hace falta plata. Y luego el gobierno, como está bloqueado por ARENA, cuando quiere salir del bloqueo propone medidas neoliberales (Valencia et al., 2016).

La situación llegó a su punto más crítico alrededor en torno al 2017, cuando las presiones de Bukele sobre la dirigencia del FMLN para que se le asegurara la candidatura presidencial en los comicios de 2019 parecieron verse frustrados (Arauz, 2017a). De hecho, fue precisamente el 10 de octubre de ese año que, tras una serie de disputas al interior del Concejo Municipal de San Salvador, Bukele fue expulsado del FMLN (Arauz, 2017c; Labrador y Arauz, 2017). El núcleo de empresarios y políticos que venían acompañándole desde Nuevo Cuscatlán renunciaron entonces al partido izquierdista, se declararon independientes, fundaron su propio partido Nuevas Ideas y siguieron a Bukele en su carrera presidencial.

Por otro lado, en términos más amplios, el ascenso de Bukele está vinculado indisociablemente a la coyuntura nacional del trienio 2017-2019, caracterizada por una serie de eventos vinculados con, por un lado, el deterioro de la imagen de los partidos ARENA y FMLN, por el otro, lo que apareció públicamente como una suerte de tortuoso camino hacia la configuración partidaria y electoral del grupo Bukele, en parte debido a los obstáculos interpuestos por los partidos políticos mayoritarios, las direcciones colegiadas del Tribunal Supremo Electoral (TSE) y la Sala de lo Constitucional de la CSJ.

En efecto, a mediados de 2017, el Instituto Universitario de Opinión Pública (IUDOP) anunció los resultados de su última encuesta, en los cuales, como reportó un medio local, “el dibujo del rumbo del país, la imagen del presidente Salvador Sánchez Cerén y del partido [FMLN] aparecen en números rojos” (Arauz, 2017b). Siete de cada diez entrevistados expresaron entonces una percepción negativa de los cambios experimentados desde que Salvador Sánchez Cerén había asumido la presidencia. Adicionalmente, el 90% de los encuestados indicaron que la situación general del país se mantenía igual o que había empeorado bajo la segunda administración del FMLN. Asimismo, el 90% consideró que la economía estaba en la misma situación o peor que antes, mientras que el 80% opinó que la delincuencia había permanecido igual o había empeorado (IUDOP, 2017).

En el mismo sentido, el IUDOP (2017) también reportó que el 63,4% de los salvadoreños estaba en contra de que el FMLN continuara en el gobierno, mientras que el 68,1% opinaba que ARENA no debía regresar al poder; en cambio mostraron preferencia por el surgimiento de nuevas fuerzas políticas, tanto de izquierda (59,2% a favor) como de derecha (64,7% a favor). Como se puede seguir en los estudios sucesivos de IUDOP, esta tendencia se mantuvo constante en el bienio subsiguiente (Cf. IUDOP, 2018, 2019). La imagen del gobierno también se fue deteriorando progresivamente en el mismo período, como se puede ver en la figura 3.

Figura 3. Evaluación de las gestiones de gobierno del FMLN, El Salvador, 2009-2019

Fuente: Elaboración propia con base en IUDOP (2009, 2010, 2011, 2012, 2013, 2014a, 2014b, 2015, 2016, 2017, 2018, 2019).

Respecto a esta situación, Nayib Bukele constituía una clara contratendencia. En efecto, en una encuesta posterior, el IUDOP (2018) preguntó a los salvadoreños “De las siguientes situaciones, ¿cuál cree usted que puede ayudar a que el país mejore en el futuro?”. La mayor parte se decantó por “que otro partido gane la presidencia” (35,3%) y “que llegue a la presidencia un líder fuerte que no venga de los partidos” (35,9%). Bukele no era entonces candidato oficial, pero se encontraba ya expulsado del FMLN y enfocado en construir su aparato partidario, Nuevas Ideas. Adicionalmente, IUDOP (2018) también preguntó a los salvadoreños: “De las siguientes personas, e independientemente del partido al que pertenecen, ¿quién le parece que es el mejor candidato a la presidencia de la república: Gerson Martínez, Hugo Martínez, Nayib Bukele, Carlos Calleja o Javier Simán?”. El 51,1% respondió que Nayib Bukele, un 20,2% Carlos Calleja (ARENA), un 9,8% Javier Simán (ARENA) y solo entre el 3%-4% mencionó a Hugo Martínez y Gerson Martínez (ambos del partido FMLN).

No obstante, a fin de aprovechar semejante popularidad, Bukele debía garantizar legalmente su presencia en los comicios como presidenciable. El recorrido seguido por el ahora mandatario para asegurar esto último fue un tanto accidentado; en efecto, después de ser expulsado del FMLN en octubre 2017, Bukele inició el proceso de fundación del partido Nuevas Ideas, recogió 200 000 firmas en un sorprendente lapso de tres días (la legislación solo requiere 50 000 y otorga un plazo de 90 días) y solicitó al TSE su registro oficial. Sin embargo, debido a los términos del calendario electoral y, quizás, a cierta reticencia del TSE, Bukele no pudo ser candidato de su propio partido (Núñez, 2020).

En junio de 2018, el ahora mandatario anunció una alianza con Cambio Democrático (CD), un pequeño partido de centroizquierda, hasta entonces sempiterno aliado del FMLN y heredero de una vieja tradición política socialdemócrata en el país (Arismendi, 2018). La alianza de Bukele con el CD parecía colocar a Bukele a la izquierda del espectro, en línea con sus críticas a las administraciones del gobierno del FMLN por “haber sido gobiernos neoliberales” (Bukele, 2018).

Sin embargo, en una decisión polémica, y siguiendo las ordenes de una resolución previa de la Sala de lo Constitucional de la CSJ, el CD fue cancelado el 25 de julio de 2018 y su participación en los comicios de 2019 imposibilitada (Mendoza y Calderón, 2018). Según la versión del propio Bukele, él se inscribió entonces a último momento como precandidato en GANA (Arismendi, 2018), un partido de corte conservador creado a partir de una fractura de ARENA. En menos de un año, Bukele transitó entonces del FMLN a los intentos de fundación de su propio partido; y de ahí al CD y a GANA.

No sabemos hasta ahora cuánto (y cómo exactamente) esta rápida trayectoria incidió en la configuración de la agenda programática de Bukele y su grupo. Sin embargo, después de su primera gestión, es claro que el gobierno de Bukele ha dado muestras significativas de lo que parece ser un posicionamiento a la derecha del espectro político, ya sea colocándose internacionalmente en la línea de los grupos radicalizados cercanos a Donald Trump (Beauchamp, 2023), enviando mensajes lisonjeros al gobierno argentino de Javier Milei, descuidando internamente la inversión en desarrollo social o, últimamente, declarando a la agenda 2030 como una de las “agendas contaminadas con lobbys perversos e internacionales que no buscan el bienestar de nuestra gente (…) manzanas envenenadas [que] quieren influenciar con intereses perversos y corromper nuestras sociedades” (Magaña, 2024).

3. El primer gobierno de Bukele: elementos para una caracterización

Desde el punto de vista político (y sin pretender aquí ser exhaustivos), la primera gestión de gobierno de Nayib Bukele se caracterizó por al menos tres aspectos fundamentales: un pronunciado proceso de centralización estatal, la implementación de una radicalizada política de tolerancia cero de combate a las pandillas y la predilección por una forma autoritaria de gobierno. En lo que resta de este trabajo se esboza una aproximación a estos tres elementos.

3.1 Centralización estatal

La centralización a la que se refiere tiene al menos tres facetas: el deterioro del poder real de los gobiernos locales, la constitución de una suerte de centro exclusivo de mando al interior del Estado y un proceso de reconfiguración estatal que ha supuesto modificaciones en la arquitectura interinstitucional del país.

Ciertamente, es el primer aspecto el más visible. En efecto, a pesar de sus promesas de campaña de incrementar el presupuesto destinado a los gobiernos locales, en su primera gestión Bukele no solo redujo drásticamente (alrededor del 85%) las transferencias financieras hacia las municipalidades (Alvarado, 2024; Chávez, 2023), sino que también reformó la organización político-administrativa del país con el propósito de reducir el número de municipios con gobiernos locales autónomos de 262 a 44 (Benítez, 2023a). Adicionalmente, las funciones de desarrollo e inversión local fueron trasladas a la Dirección de Obras Municipales (Chávez, 2023) y se suprimieron los ya de por sí débiles organismos de coordinación y asistencia técnica municipal (Velásquez, 2022).

El segundo aspecto de la centralización está también documentado, aunque ciertamente de manera más escueta. Como se mencionó, después de las elecciones de 2021, Bukele y su grupo pasaron a controlar la mayor parte de instituciones estatales del país. El nombramiento de titulares adictos al oficialismo a lo largo del Estado, sin embargo, fue apenas el primer paso; investigaciones periodísticas señalan que las decisiones más importantes de política pública y los aspectos sustantivos de los cursos de acción estatal se definen en un centro exclusivo de poder a la cabeza del cual se encuentran los hermanos Nayib y Karin Bukele. “La pirámide de poder de este Gobierno hace cima en los hermanos Bukele Ortez” dicen en una nota de prensa Alvarado et. at. (2020). Y continúan:

Aunque hay 16 ministros designados, seis secretarios de la Presidencia y tres comisionados, numerosas fuentes consultadas por El Faro confirman que en las decisiones importantes del gobierno participan, a veces únicamente, los hermanos Bukele Ortez. Y explican que incluso dentro de esta reducida cúpula hay jerarquías: el presidente, por su cargo, y Karim, por sus funciones, son los estrategas que definen el rumbo del Ejecutivo; Yusef y Ibrajim son consejeros que recogen información y hablan al oído de su hermano (párr. 2).

Paradójicamente, bajo este estrecho círculo no están el conjunto de ministros, secretarios y comisionados oficialmente nombrados. De hecho, la evidencia disponible hasta ahora sugiere que entre los hermanos Bukele y los titulares que dirigen formalmente las instituciones de gobierno (y de Estado) median una serie de asesores venezolanos (catalogado de hecho como el “gabinete oculto de venezolanos”) y brókeres políticos cuyas funciones no son del dominio público (Alvarado, 2021).

En todo caso, lo que interesa destacar es que la arquitectura de poder real del gobierno, el andamiaje a través del que se definen las políticas públicas y los cursos generales de acción estatal, parece ser un engranaje en extremo centralizado y poco institucionalizado. La cumbre de este andamiaje es excesivamente reducida y su base (es decir, los ministros, secretarios y comisionados oficiales) parece tener más bien un margen de maniobra bastante acotado; las posibilidades de acción están más bien en el conjunto de asesores y brókeres que hacen de intermediarios entre los hermanos Bukele y los titulares formalmente designados.

El fundamento material de este centro de poder al interior del Estado es, por supuesto, el control de las instituciones estatales del que disponen Bukele y su grupo, y que se deriva de sus sucesivos triunfos electorales. El control de la institucionalidad estatal, no obstante, ha supuesto algo más que el mero nombramiento de sus titulares. De hecho, aunque es una cuestión de la que se sabe poco hasta ahora, es probable que en lo sustantivo el poder estatal del grupo Bukele descanse en la reconfiguración de la infraestructura interinstitucional del Estado que posibilita hacer efectivas (al menos parcialmente) las políticas públicas y los cursos de acción estatal.

Piénsese, por ejemplo, en el abordaje de la violencia criminal durante el gobierno de Bukele, especialmente después de marzo de 2022. La efectiva implementación de la política de combate a la violencia pandilleril (cualesquiera que sean sus aspectos formales y sus apuestas oficiales) no ha sido posible sino sobre la base de la modificación de la infraestructura oficial del Estado. Por supuesto, el nombramiento de titulares de confianza de Bukele al frente de las instituciones encargadas de bregar con el problema de la seguridad pública es un asunto clave (y no se refiere aquí únicamente a las instancias del gobierno ejecutivo sino también del Ministerio Público y a la CSJ), pero parece ser solo el primer paso.

En efecto, la clave del poder estatal (que es el de Bukele y su grupo) a este respecto parece residir en la reconfiguración de la infraestructura interinstitucional que permite que un discurso oficialista de tolerancia cero a las pandillas se corresponda no solo con un crecimiento abultado del poder coercitivo del Estado (especialmente el robustecimiento de las fuerzas policiales y militares, las cárceles, los juzgados y la fiscalía), sino también con una lógica procedimental de persecución del delito que, en términos abstractos, inicia en los barrios y las comunidades con la operación policial y militar, continuando en los centros penitenciarios, las oficinas burocráticas de la FGR y los recintos judiciales; todos espacios a la vez tomados por funcionarios de alto y mediano rango sometidos de una u otra forma al gobierno de Bukele y regulados por medidas legislativas, administrativas o de política pública dictadas por el oficialismo.

Al menos en lo que hace a la política de combate a la violencia pandilleril, esta lógica procedimental opera como una cadena: cada eslabón depende del anterior, si uno falla, todo el procedimiento tiende a caer; por consiguiente, su funcionamiento eficaz supone un movimiento articulado del conjunto de la infraestructura interinstitucional del Estado encargada de bregar con el tema de la política criminal en el país.

3.2 Política anticriminal

Durante más de dos décadas, El Salvador ha enfrentado altos niveles de violencia criminal asociada a las pandillas. El homicidio y la desaparición de personas; la extorsión de negocios familiares como la micro, pequeña y mediana empresa; el control territorial de amplias zonas y la intimidación de la población bajo su jurisdicción; el narcomenudeo y actividades conexas vinculadas al traslado de estupefacientes a lo largo del país; el robo a mano armada y el hurto, han sido por largo tiempo las principales actividades delictivas vinculadas con el accionar de las pandillas.

Desde el 2003 en adelante, se han ensayado repetidamente en el país políticas de tolerancia cero. El Plan de Mano Dura (2003-2004) y el Plan Super Mano Dura (2004-2009) pueden considerarse como las primeras medidas de combate a las pandillas de corte punitivo y de carácter oficial implementadas en el país. Fueron llevadas adelante por las administraciones derechistas de Francisco Flores (1999-2004) y Elías Antonio Saca (2004-2009), ambos del partido ARENA. Posteriormente, débiles y esporádicos esfuerzos para un abordaje más integral fueron intentados entre 2009 y 2014.

Con todo, el Plan de Mano Dura y el Plan Super Mano Dura, ambos centrados casi exclusivamente en el despliegue de publicitados operativos policiales y militares, capturas masivas de pandilleros y endurecimiento de penas y medidas carcelarias (Wolf, 2017), así como las estrategias de los años subsiguientes (2009-2022, aproximadamente) que más bien tendieron a combinar de modo cambiante medidas de tolerancia cero con apuestas preventivas y negociaciones secretas con pandillas (Aguilar, 2019), no parecieron dar los resultados esperados.

De hecho, hacia finales de la segunda década del siglo XXI la cuestión pintaba aún peor que en los años previos a las políticas de mano dura: las pandillas habían pasado a ser organizaciones altamente profesionalizadas, con estructuras de mando y comunicación relativamente bien definidas, modos de operación firmemente establecidos, fuentes de financiamiento regulares, redes de reclutamiento e infiltración de instituciones políticas y hasta capacidad de negociación con los principales partidos y gobiernos en turno (Aguilar, 2006, 2019; Martínez, 2018).

No resulta extraño, por consiguiente, que hacia el primer trimestre de 2022 las pandillas continuaran controlando de facto grandes porciones del territorio nacional, probablemente ahora con mayor sofisticación que antes; las principales economías criminales de estas estructuras (extorsiones, narcomenudeo, robo a mano armada y hurto), así como su poder de fuego (homicidios y desaparición de personas, principalmente), también se mostraron intactas.

Por otro lado, a pesar de que tanto el Plan de Mano Dura, el Plan Super mano dura y las estrategias posteriores fueron criticadas en su momento por favorecer la criminalización de las juventudes, el irrespeto a los derechos humanos y el debilitamiento de la institucionalidad del país, estas no parecen haber tenido un impacto tan pronunciado y duradero sobre el régimen democrático salvadoreño; o, por lo menos, no parecieron haber producido desplazamientos desdemocratizadores de gran magnitud. En efecto, la absoluta mayoría de evaluaciones informadas, por ejemplo, caracterizan las primeras dos décadas del siglo XXI como un período de estabilización democrática (aunque con limitaciones) que siguió a los procesos de “transición” iniciados alrededor de 1980 y 1990 (Sáenz de Tejada, 2005; Torres-Rivas, 2008).

La situación cambió en 2022. El 27 de marzo de ese año, después de una supuesta ruptura en las negociaciones entre las pandillas y el gobierno de Nayib Bukele (Martínez y Reyes, 2023), y a petición de este último, el Parlamento de mayoría oficialista decretó régimen de excepción por 30 días. La medida, que suspende los derechos de libre asociación, inviolabilidad de la correspondencia, no interferencia de las telecomunicaciones y aspectos sustanciales del debido proceso en detenciones administrativas (Decreto Nro. 333 de 2022), ocurrió en respuesta a una ola de homicidios atribuida a las principales pandillas del país (MS-13, Barrio 18-Sureños y Barrio 18-Revolucionarios), la cual se habría cobrado la vida de 87 personas en apenas 72 horas (Papadovassilakis, 2022).

El régimen de excepción, con sus sucesivas prorrogas, marcó un punto de inflexión en la política de combate a las pandillas del gobierno de Bukele y, más en general, en la historia del abordaje estatal de la violencia criminal en El Salvador. En efecto, esta medida fue seguida por una serie de reformas penales draconianas que desmantelaron el debido proceso, trastocaron vastas áreas del Sistema Judicial y del Ministerio Público e incrementaron dramáticamente las violaciones a los derechos humanos en el país (Fundación para el Debido Proceso, 2023; Observatorio Universitario de Derechos Humanos, 2022, 2023a, 2023b).

En todo caso, desde una perspectiva centrada exclusivamente en la violencia criminal (o más exactamente, en el mero combate a las pandillas), las medidas implementadas por Bukele parecen haber arrojado resultados positivos. Diversas investigaciones e informes de prensa sugieren, en efecto, una suerte de desmantelamiento de las estructuras pandilleriles. Como concluye un reporte reciente de InSight Crime (2023):

La rapidez y la magnitud de las detenciones realizadas durante el régimen de excepción han diezmado las filas de las pandillas (…) ya no poseen una estructura callejera capaz de controlar territorio. Por lo tanto, ya no pueden extorsionar a la población ni vender drogas a nivel nacional (…).

Las pandillas no montaron una respuesta coordinada a la represión de Bukele, ni armada ni de otro tipo (…) No está claro si la falta de una respuesta coordinada fue una táctica deliberada, o si las pandillas simplemente se encontraron sobrepasadas por la ferocidad y rapidez de la represión. Esto último parece más probable, dados los informes de rupturas en la comunicación y la jerarquía de las pandillas antes y después de que comenzara el régimen de excepción (…).

Las disposiciones legales extremas, la amplia interpretación de la legislación vigente y la centralización del poder político fueron decisivas para doblegar a las pandillas (…) (pp. 6-7).

Con diferente énfasis, cuatro aspectos del combate a la violencia pandilleril por el gobierno de Bukele destacan del reporte de InSight Crime. En primer lugar, la rapidez y la radicalidad de las medidas. En segundo lugar, la efectividad con que estas parecen haber minado las bases materiales del poder pandilleril, principalmente en lo referente al control territorial, el funcionamiento de las economías criminales (al menos parcialmente), la operación efectiva de la estructura de mando de las pandillas y el número de pandilleros en libertad o con posibilidad de movimiento en el territorio.

Tabla 1. Retrocesos democráticos impulsados durante el gobierno de Bukele, El Salvador, 2019-2024

Fuente: Elaboración propia.

En tercer lugar, el reporte de InSight Crime también destaca el modo en que las medidas de combate a las pandillas han implicado no solo al gobierno ejecutivo, sino también al parlamento, al Ministerio Público y al Sistema Judicial; en suma, al Estado. Por último, dada la radicalidad y el carácter estrictamente punitivo de las medidas, así como la implicación de todo el Estado en su implementación, el abordaje de la violencia pandilleril parece haber chocado con elementos básicos del régimen democrático.

3.3 Retrocesos democráticos1

Con lo expuesto hasta este punto, resulta probable que ya sea evidente que el rasgo más general de la primera administración de Nayib Bukele es su marcado carácter autoritario. En la tabla 1, se resumen los principales retrocesos democráticos experimentados en el país en el último lustro. Se trata, en efecto, de un acelerado proceso de desdemocratización que ha atravesado hasta ahora al menos tres etapas: una primera de formación (2019-2021), una segunda de expansión (2021-2023) y una tercera que apenas comienza a vislumbrarse como de estabilización (de 2023/2024 en adelante).

La primera etapa incluye la formación de gobierno, la cristalización de las coaliciones políticas (formales o informales), la cristalización de configuraciones de poder en torno a núcleos estatales y de política pública específicos, así como la administración del primer bienio de gobierno.

Tres series de eventos sobresalen en este período. En primer lugar, la formación de un núcleo oficial de gobierno en el que predominó claramente el círculo de confianza del ahora mandatario, a costa de la diversidad de actores y fuerzas políticas que apoyaron a Bukele en los años previos a la elección presidencial de 2019. Es destacable que antiguos dirigentes conservadores y de derecha ocuparon algunas direcciones en el ejecutivo, aunque claramente subordinados al poder central de los hermanos Bukele (Labrador et al., 2019). En segundo lugar, el 9F (también llamado “El Bukelazo”), jornada en la que Bukele amenazó con disolver el parlamento (gestión 2018-2021, controlado por la oposición), se tomó militarmente el edificio legislativo, irrumpió sin mediar palabras y sentenció: “ahora creo que está muy claro quién tiene el control de la situación”; estos sucesos se consideraron una suerte de golpe de Estado y fueron condenados unánimemente por la comunidad internacional (Guzmán et al., 2020; Guzmán y Rauda, 2020; Lemus et al., 2020; Martínez, 2020).

Por último, la administración de la crisis sanitaria por Covid-19 y sus correlatos: las graves violaciones a los derechos humanos, el irrespeto por la institucionalidad democrática y la separación de poderes, la opacidad en al manejo de la información y los fondos públicos, así como la confrontación exacerbada con la comunidad académica, científica y con las organizaciones no gubernamentales (Alas, 2020; Arauz y Alvarado, 2020; Ávalos, 2020; Calderón, 2020; Revista Disruptiva, 2020).

La segunda etapa se abrió después de las elecciones de 2021, cuando Bukele pasó a controlar el parlamento. Sobresalen aquí cinco series de eventos, algunos de ellos ya comentados arriba. En primer lugar, la destitución del Fiscal General de la República y de cinco magistrados de la Sala de lo Constitucional de la CSJ; en segundo lugar, las reformas a la Ley de la Carrera Judicial y a Ley Orgánica de la Fiscalía General de la República que jubilaron a un tercio de los jueces del país y a un número indeterminado de fiscales, al tiempo que facultaron a la Corte Suprema de Justicia, ahora controlada por el oficialismo, a “‘tomar las medidas pertinentes para cubrir las sedes judiciales que queden vacantes’, y (…) efectuar ‘traslados y nombramientos correspondientes (…) en las sedes que quedasen vacantes a fin de que el acceso a la justicia no se vea alterado’” (Miranda, 2021).

En tercer lugar, destaca también el incremento de una suerte de persecución silenciosa pero sistemática de opositores, dirigentes políticos, organizaciones de derechos humanos y la prensa independiente (García, 2022; Silva, 2022). En cuarto lugar, la legalización de la reelección presidencial inmediata tras un fallo ad hoc de la Sala de lo Constitucional de la CSJ, controlada por el oficialismo; dicho fallo permitió a Bukele reelegirse en los pasados comicios de febrero de 2024, a pesar de que la Constitución de la República prohíbe de forma expresa la reelección presidencial en al menos en 6 artículos (BBC, 2021b, 2022; Miranda, 2022). Por último, el paquete de reformas electorales y los cambios sustantivos en la organización político-administrativa del país, medidas todas destinadas a garantizar la permanencia del oficialismo en el poder absoluto.

Una tercera etapa que parece apuntar hacia la estabilización o consolidación del poder de Bukele y su grupo se abrió entre 2023 y 2024. Se destacan aquí, hasta ahora, dos series de eventos. El primero relacionado con la normalización del régimen de excepción como forma regular de gobierno y, en especial, la entronización de la política criminal de combate a la violencia pandilleril como la medida culmen de la administración de Bukele; y el segundo vinculado con la reelección de Nayib Bukele por un nuevo quinquenio (2024-2029) y el triunfo aplastante de su partido en las elecciones parlamentarias de 2024 que auguran cambios constitucionales de largo alcance.

4. Conclusiones

Como se ha evidenciado en este ensayo, el ascenso de Nayib Bukele y su grupo puede explicarse a través de la reconstrucción analítica de dos escenarios estrechamente imbricados: los esfuerzos de Bukele por alcanzar sus ambiciones presidenciales y la dinámica política del trienio ٢٠١٧-٢٠١٩.

El primer escenario (y su trayectoria) supone un proceso de acumulación de poder político por parte de Bukele y su grupo, no solo al interior del partido FMLN, sino también en el Estado; implica también una exposición mediática reiterada. El segundo escenario, por su lado, presupone que Bukele no emergió en un contexto más o menos regular, sino en un ambiente caracterizado por el desgaste de los principales partidos políticos; el modo en que Bukele aprovechó este desgaste y la manera en que sorteó con éxito los obstáculos interpuestos a su candidatura por agentes e instituciones vinculadas a aquellos partidos es parte de la historia de su ascenso meteorito y sus sucesivos triunfos electorales.

En términos analíticos e históricos, el examen del ascenso de Bukele permite cuestionar una interpretación ampliamente difundida (tanto en la académica como en la opinión pública en general), según la cual Bukele emergió cuasi de la nada. Los éxitos electorales que le han permitido hasta ahora controlar virtualmente la totalidad de instituciones estatales del país centroamericano están cargados de acciones ingeniosas, cálculos estratégicos, particularmente perspicaces, y arreglos políticos diversos con agentes y fuerzas de diferente signo, pero también están hechos de procesos y legados históricos e institucionales.

Por otro lado, en cuanto al análisis de la primera gestión de gobierno de Bukele, ya se ha dicho que los retrocesos democráticos son sin duda su rasgo más sobresaliente. Es preciso recalcar también, no obstante, el proceso de centralización estatal que atraviesa todo el lustro de la administración Bukele; este proceso, como se mencionó, no implica únicamente el deterioro de poder real de los gobiernos locales y la institución de un núcleo o centro extremadamente reducido de poder al interior del Estado, sino también, y principalmente, una serie de reconfiguraciones interinstitucionales en la infraestructura estatal. De hecho, es precisamente estas reconfiguraciones las que parecen constituir la fuente material de poder más importante de la que disponen Bukele y su grupo.

La política criminal del gobierno de Bukele refleja, de hecho, todos estos elementos: se trata de una serie de medidas estatales con un sesgo claramente autoritario y cuyo éxito se basa primordialmente en la reconfiguración interinstitucional de un poder estatal cada vez más centralizado.

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1. 1 No se pretende detenerse aquí en el debate sobre los disputados conceptos de democracia y retroceso democrático (o autocratización). No obstante, es importante señalar tres cuestiones al respecto. Primero, se entiende la democracia como un régimen político en el cual “el Estado se comporta de conformidad con las demandas expresadas por sus ciudadanos” (Tilly, 2010, p.44), y en el cual existe un conjunto de entramados institucionales que garantizan condiciones mínimas de participación política y protección a los ciudadanos tanto de la arbitrariedad estatal como de actores privados. Aunque se trata de una definición minimalista, en tanto no incorpora factores sociales o culturales, es deliberadamente multidimensional y contempla al menos cuatro componentes: ciudadanía política, controles horizontales del poder público, igualdad política y ejercicio legítimo del poder. Segundo, se emplea el concepto de retroceso democrático más como una categoría descriptiva que analítica. Con este se alude a un proceso gradual de debilitamiento de las instituciones y mecanismos políticos que sostienen la democracia (Bermeo, 2016; Stephan y Kaufman, 2021), rastreable mediante indicadores agrupados en los componentes antes mencionados. Así entendido, el retroceso democrático es un movimiento escalonado (no ruptural) dentro de un continuum cuyos extremos expresan niveles variables de democracia. Por último, cuando se afirma que durante el gobierno de Bukele se ha experimentado un retroceso democrático, no se sostiene que haya existido una ruptura abrupta o total de un régimen democrático ideal o “consolidado”, sino más bien un desplazamiento progresivo hacia menores niveles de democracia. La cuantificación e interpretación histórica de dicho desplazamiento, sin embargo, excede los alcances de este texto.